La decadenza delle concessioni demaniali preoccupa fortemente i titolari di concessioni balneari che, nel corso degli anni, forti dei rinnovi incondizionati delle loro concessioni, hanno edificato manufatti insistenti sull’arenile al fine di valorizzare le proprie attività commerciali ed imprenditoriali.

Gli imprenditori che per anni hanno investito capitali e somme di denaro nella valorizzazione, nell’implementazione e nei lavori di miglioramento del bene demaniale loro concesso hanno maturato, secondo un orientamento maggioritario, un diritto ad ottenere un equo indennizzo in caso di decadenza o scadenza della concessione demaniale

Dalla Direttiva Bolkestein all’indennizzo per i concessionari uscenti

Dopo aver affrontato la questione relativa alle Concessioni Balneari nell’articolo di cui al LINK e, soprattutto, dopo aver approfondito la questione affrontata dalle Sentenze Gemelle del Consiglio di Stato nel novembre 2021 nell’articolo di cui al LINK, occorre fare i conti con quelle che saranno le conseguenze per tutti quei concessionari che, forti dei rinnovi di concessione incondizionati sino ad ora sempre ammessi e garantiti dallo stato italiano, hanno investito edificando manufatti e costruzioni sul suolo demaniale.

Nel corso di anni e anni di titolarità delle concessioni demaniali, i gestori che hanno fondato la propria vita lavorativa sulle attività turistico-ricreative, hanno dato vita a delle vere e proprie imprese, fonte di utilità economiche materiali ed immateriali. 

La domanda che – in seguito alla direttiva Bolkestein e, ancor di più, in seguito alle Sentenze Gemelle emesse dall’Adunanza Plenaria lo scorso novembre – in molti ora si pongono è: che ne sarà delle già costituite e radicate imprese balneari e dei manufatti inamovibili costituiti in ragione delle medesime?

A un primo orientamento giurisprudenziale, a mente del quale alla scadenza della concessione i beni sono ipso facto acquisiti al demanio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5123/2012; Id., sez. IV, n. 7505/2010), ha fatto seguito l’indirizzo opposto oramai consolidato. 

TAR Toscana – Sentenza n. 328 del 2015

Con la sentenza n. 328 del 2015, il TAR Toscana ha per primo affermato che “il diritto di mantenere una costruzione sul suolo altrui è proprio l’oggetto del diritto di superficie, così come delineato dall’art. 952 cod. civ. (“il proprietario può costituire il diritto di fare e mantenere al di sopra del suolo una costruzione a favore di altri”), con il risultato che siamo qui in presenza di un atto amministrativo che attribuisce al concessionario il diritto di superficie sugli immobili in considerazione, cioè il locale adibito a bar gelateria e l’area asservita relativa”.

Conseguentemente, i beni in questione non rientrerebbero più a far parte della proprietà demaniale dello Stato mancando i presupposti di cui all’art. 29 del Codice della Navigazione, che definisce pertinenze del demanio marittimo “le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”, richiedendo quindi la titolarità della proprietà in capo allo Stato.

Consiglio di Stato – Sentenza n. 229 del 2022

Inoltre, come recentemente ribadito dal Consiglio di Stato con la sentenza 13 gennaio 2022 n. 229, le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione. 

Ne deriva che per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006 e non già dall’art. 1, comma 251, n. 2, riferito appunto alle opere pertinenziali.

Si è chiarito altresì che “il principio dell’accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico”.

In definitiva, il principio dell’accessione gratuita, di cui al ricordato art. 49 r.d. 30 marzo 1942 n. 327, non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del “nomen iuris”, come una piena proroga dell’originario rapporto e senza soluzione di continuità (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146). Si precisa che il subentro, per atto inter vivos o mortis causa, comporta, ai sensi dell’art. 46 cod. nav., la novazione soggettiva del rapporto che prosegue senza soluzione di continuità con l’amministrazione concedente ed il soggetto subentrante.

La Soluzione a favore dei concessionari gestori – Il diritto ad un equo indennizzo

Una soluzione prospettabile potrebbe essere quella di scindere in orizzontale l’assetto dominicale del demanio, con la riacquisizione da parte dello Stato da un lato gratuitamente del tratto di sedime demaniale oggetto della concessione, dall’altro in via onerosa dei manufatti costruiti dal gestore uscente. 

La motivazione da addurre a fondamento di questa soluzione sarebbe quella secondo la quale, la rendita economica delle concessioni demaniali deriverebbe non tanto dal bene pubblico in sé, quanto e piuttosto al complesso dei beni, ossia l’azienda privata, di cui si avvale l’operatore economico per svolgere la sua attività imprenditoriale.

Il concessionario gestore avrebbe diritto ad un equo indennizzo per aver fornito un incremento di valore al bene demaniale.

È evidente che il conseguimento gratuito da parte dell’autorità pubblica dei manufatti privati, con successivo avvio di ulteriore procedimento comparativo volto a individuare un soggetto, potenzialmente diverso da quello uscente, preordinato alla gestione del demanio pubblico, comporterebbe una compressione del diritto di proprietà, incompatibile con l’articolo 42 della Costituzione. 

Inoltre, il nuovo concessionario sarebbe nella situazione di beneficiare indebitamente di tutta una serie di utilità non direttamente discendenti dalla concessione demaniale ma, piuttosto, dalla pregressa attività imprenditoriale, come ad esempio l’avviamento.