TAR Lazio, sez. II, sent., 14 giugno 2022, n. 7880

Fatto e diritto

Con il presente gravame, la (omissis) s.r.l. – già titolare del centro scommesse “Punto (omissis)” ubicato in Pisa, viale (omissis), nn. (omissis)– impugna il provvedimento in epigrafe con il quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito anche semplicemente “Agenzia” o “ADM”) ha disposto “la chiusura per giorni 10 a far tempo dal 01 novembre 2017 al 10 novembre 2017” di tale esercizio commerciale in ragione dell’“accertata la presenza di un minore di anni diciotto, compiutamente identificato, in violazione dell’art. 7, c. 8 del D.L. 158/2012 convertito con modifiche nella Legge n. 189/2012 e sanzionata ai sensi dell’art. 24, commi 21 e 22 del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011”.

Chiede la ricorrente l’annullamento di tale atto, previa disapplicazione della presupposta norma sanzionatoria (l’art. 7, comma 8, del d.l. n. 158/2012, convertito con l. n. 189/2012, che estende all’ipotesi del mero “ingresso” dei soggetti minori d’età in determinate aree o esercizi commerciali dedicati alla raccolta di gioco, le previsioni sanzionatorie già previste dall’art. 24, commi 21 e 22, del d.l. n. 98/2011, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. n. 111/2011, per la ben diversa violazione del divieto di “partecipazione” al gioco da parte dei minori, per contrasto con gli artt. 49 e 56 del T.F.U.E., perché “irragionevolmente discriminatori(a) …, nella misura in cui sottopone a sanzione comportamenti riferibili soltanto ai titolari di esercizi commerciali prevalentemente o esclusivamente dedicati alla raccolta di giochi pubblici, attribuendo così indebito vantaggio competitivo all’offerta di gioco svolta in maniera accessoria presso altre tipologie di esercizi commerciali”, nonché con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento nell’imposizione di misure limitative dell’attività d’impresa, desumibili dal combinato disposto degli artt. 3,41 e 97 della Costituzione.

Rappresenta, in ogni caso, la società l’eccezionalità della circostanza che ha dato luogo alla sanzione atteso che “la minore identificata … non solo aveva fatto ingresso nei locali dell’Agenzia di scommesse soltanto per richiamare il proprio fidanzato, maggiorenne, che si stava attardando nell’effettuare alcune scommesse, cioè per finalità ben diverse dalla partecipazione al gioco, ma anche con modalità e tempistiche improvvise, che non hanno consentito l’immediata identificazione e allontanamento del soggetto”.

L’ADM si costituiva in giudizio ampiamente argomentando sulla legittimità della propria determinazione.

La Sezione con ordinanza n. 6246/2017 respingeva l’istanza di sospensione cautelare “in quanto – dagli elementi di valutazione acquisiti in corso di causa – non emergono profili che inducono ad una ragionevole previsione sull’esito favorevole del ricorso, perché il provvedimento è stato adottato in quanto il giorno 12.9.2014 il gestore dell’esercizio ha consentito ad un minore di anni 18 l’ingresso presso l’esercizio”.

Con successiva memoria interveniva in giudizio la (omissis)(omissis) s.r.l., che, nel riferire, dandone evidenza in atti, di essere “subentrata di pieno diritto in tutti i diritti, obblighi, contratti e rapporti giuridici attivi e passivi espressamente comprese le «controversie di qualunque natura e ovunque radicate, nei confronti di qualsiasi soggetto e quale che sia la loro fonte»”, insisteva per l’accoglimento del gravame, peraltro evidenziando come la Corte d’Appello di Firenze, con sentenza n. 2208 del 25 settembre 2018, passata in giudicato, abbia accolto l’appello proposto avverso la sentenza del Tribunale di Firenze n. 1331/2017, annullando l’ordinanza di ingiunzione prot. n. 29236 del 18 maggio 2016, con la quale – in relazione ai medesimi fatti posti a base dell’adozione del provvedimento impugnato nell’odierna controversia – l’Agenzia aveva irrogato nei confronti della (omissis)s.r.l. la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal citato art. 7, comma 8, del d.l. n. 158/2012, per l’importo di euro 6.666,00.

L’Agenzia, con successiva memoria di replicava, chiedeva il rigetto delle doglianze proposte.

All’udienza pubblica del 4 maggio 2022, il legale della (omissis)(omissis)s.r.l. ribadiva il persistente interesse alla decisione nel merito della controversia, evidenziando come la contestata sanzione della chiusura della sala scommesse per dieci giorni, pur se non sospesa in sede cautelare, non sia stata dall’ADM ancora eseguita.

La causa veniva, dunque, trattenuta in decisione.

La società ricorrente chiede l’annullamento dell’impugnato provvedimento in epigrafe, previa, se del caso, disapplicazione del citato art. 7, comma 8, del d.l. n. 158/2012, per contrasto con gli artt. 49 e 56 T.F.U.E., o, in subordine, rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione pregiudiziale d’interpretazione ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E., volta a conoscere “se la norma …, nella parte in cui prevede un obbligo d’identificazione personale di tutti i soggetti che facciano ingresso all’interno di punti vendita dedicati in via esclusiva o comunque prevalente all’offerta di gioco con vincita in denaro, introduca una restrizione all’esercizio di un’attività economica compatibile con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento di cui agli artt. 49 e 56 TFUE a presidio delle libertà di stabilimento e di prestazione dei 2 servizi nello spazio economico europeo”, ovvero ancora, in ulteriore subordine, rimessione del giudizio alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 23, della l. n. 83/1957 in relazione all’illegittimità costituzionale del comma 8 per contrasto con gli artt. 3,41 e 97 della Costituzione.

Il ricorso è infondato.

Prevede la disposizione contestata che “Ferme restando in ogni caso le disposizioni di cui all’articolo 24, commi 20, 21 e 22, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è vietato ai minori di anni diciotto l’ingresso nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale bingo, nonché nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati i videoterminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettera b), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e nei punti di vendita in cui si esercita come attività principale quella di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi.

La violazione del divieto è punita ai sensi dell’articolo 24, commi 21 e 22, del predetto decreto-legge

n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011. Ai fini di cui al presente comma, il titolare dell’esercizio commerciale, del locale ovvero del punto di offerta del gioco con vincite in denaro identifica i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta. Il Ministero dell’economia e delle finanze, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, emana un decreto per la progressiva introduzione obbligatoria di idonee soluzioni tecniche volte a bloccare automaticamente l’accesso dei minori ai giochi, nonché volte ad avvertire automaticamente il giocatore dei pericoli di dipendenza dal gioco”.

Con tale previsione si è, dunque, sancito il divieto d’ingresso per i minori di anni diciotto, nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale bingo nonché nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati i videoterminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettera b) (c.d. “videolottery” o “VLT”) del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (cd. “T.U.L.P.S.”) e nei punti di vendita in cui si esercita come attività principale quella di scommesse su eventi sportivi, anche ippici e non sportivi, sostanzialmente estendendo le sanzioni, già precedentemente previste per la partecipazione ai giochi pubblici da parte dei minori (per quel che qui interessa, la chiusura del locale da dieci fino a trenta giorni) anche al loro ingresso in aree riservate al gioco, in ragione dell’esigenza di contrastare il fenomeno della ludopatia ovvero dell’incapacità di resistere all’impulso di giocare d’azzardo o fare scommesse.

Ebbene il Collegio è dell’avviso che del tutto legittimamente il Legislatore – in ossequio ai principi costituzionali in tema di salute pubblica nonché alla normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica – sia intervenuto a tutela del benessere psichico della popolazione e, nello specifico, dei minori agli anni diciotto, quali soggetti maggiormente vulnerabili, ulteriormente rafforzando il dispositivo normativo di contrasto del fenomeno del gioco minorile in ragione della necessità di arginare un fenomeno, la cui sempre più ampia diffusione, anche in tale fascia più debole della società civile, costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (in tal senso, ex multis, T.A.R. Veneto, sez. III 11 novembre 2019 n. 1109 e T.A.R. Milano, sez. IV 15 marzo 2021 n. 665), come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale.

La particolare pericolosità della degenerazione patologica del fenomeno del gioco giustifica, dunque, la lamentata limitazione della libertà di iniziativa economica privata di cui all’invocato art. 41 della Costituzione, assumendo, dunque, rilievo preminente la necessità di prevenire il rischio di determinare presso le nuove generazioni forme di dipendenza patologica dai giochi, con ricadute negative sulle famiglie e sulla collettività tutta.

Come da ultimo evidenziato dal Consiglio di Stato, proprio con riferimento alla libertà di iniziativa economica e alla sua comprimibilità, “anche la giurisprudenza della Corte di giustizia U.E. ammette le idonee restrizioni alla disciplina europea in tema di libertà d’impresa qualora giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, “come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco” (cfr. sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, e sentenza 19 luglio 2012, nelle cause riunite C-213/11, C-214/11 e C-217/11), “con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri (e delle loro articolazioni ordinamentali), di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco (interesse fondamentale, salvaguardato dallo stesso Trattato CE)” (Sezione III, 10/7/2020 n. 4464 nonché, nello stesso senso, Sezione VI, 11 settembre 2013, n. 4498).

Ne discende pertanto la manifesta infondatezza della questione prospettata, peraltro non risultando l’attività economica interdetta in modo assoluto bensì ragionevolmente (solo) limitata per tutelare la salute pubblica, secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 della Costituzione, ai sensi del quale la libertà di impresa non può, infatti, svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (in tal senso, Consiglio di Stato, n. 4224/2018).

Lo stesso è a dirsi, per quel che riguarda la censura di violazione degli artt. 49 e 56 del T.F.U.E. e la sottesa istanza di rimessione della questione alla C.G.U.E., prevedendo le disposizioni dello stesso Trattato la possibilità di inserire misure derogatorie in senso restrittivo alla libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nello spazio economico europeo per ragioni di ordine e interesse pubblico legati alla tutela della salute pubblica.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha, infatti, già avuto modo di chiarire come – atteso “il carattere peculiare della disciplina dei giochi d’azzardo, che rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale” – “in assenza di un’armonizzazione in materia a livello dell’Unione europea, spetta al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi coinvolti comporta”, peraltro evidenziando come “le autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale”, potendo decidere, nel contesto dei legittimi scopi di tutela del consumatore e dell’ordine sociale, se “vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose ”(in tal senso, C.G.U.E. sentenza Digibet e Albers, c-156/13).

Non coglie nel segno nemmeno la doglianza con cui si lamenta la violazione dell’art. 3 della Costituzione in relazione all’asserito carattere “irragionevolmente discriminatorio” della norma, nella misura in cui sottopone a sanzione comportamenti riferibili soltanto ai titolari di esercizi commerciali prevalentemente o esclusivamente dedicati alla raccolta di giochi pubblici, in tesi “attribuendo così indebito vantaggio competitivo all’offerta di gioco svolta in maniera accessoria presso altre tipologie di esercizi commerciali”, assumendo rilievo dirimente proprio la circostanza che nei punti di gioco, ai quali fa riferimento la ricorrente, l’attività di raccolta sia ivi ridotta a mero esercizio accessorio rispetto ad altra attività commerciale.

Ben si comprende, infatti, come – avendo, invece, il locale della ricorrente una connotazione rivolta esclusivamente alla raccolta delle scommesse (circostanza incontestata) – l’avventore che vi acceda si trovi immediatamente introdotto in un ambiente strutturato in modo tale da poterlo mettere nelle migliori condizioni per effettuare le proprie giocate, sicché appare del tutto logico e razionale che il legislatore abbia ritenuto di impedirvi ai minori finanche il solo accesso.

Diversamente è a dirsi per i corner (che, come detto, prestano una diversa attività commerciale predominante) dove il cliente entra principalmente per usufruire dei relativi diversi servizi e per i quali è, comunque, stabilito a livello di requisiti tecnici, definiti da apposito capitolato tecnico, che gli spazi dedicati alla raccolta del gioco siano fisicamente distinti da quelli dedicati all’attività commerciale.

Ne discende come la ricorrente fosse, dunque, tenuta ad impedire già solo l’ingresso del minore ai propri locali (adibiti solo ed esclusivamente al gioco-scommesse), potendo anche solo questo indurre l’avventore all’esercizio del gioco, esito che la normativa tende proprio ad evitare.

Per quanto fin qui detto ritiene il Collegio che le previsioni di cui all’art. 7, comma 8, del d.l. n. 158/2014 siano perfettamente conformi ai valori ed agli interessi protetti dalle disposizioni che la ricorrente assume essere state violate, in quanto del tutto congruenti e proporzionali rispetto agli scopi che hanno portato alla loro emanazione.

Alcun rilievo assumono in senso contrario le circostanze addotte dalla ricorrente a supporto dell’invocata “ragionevole scusabilità della mancata vigilanza” (sostanzialmente relative alla durata della permanenza ed ai motivi di ingresso) – peraltro in alcun modo provate, non risultando nel presupposto verbale di accertamento – non valendo esse ad esimerla dalla propria responsabilità, a fronte dello specifico obbligo che il legislatore pone a carico del “titolare dell’esercizio commerciale, del locale ovvero del punto di offerta del gioco con vincite in denaro (di) identifica(re) i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità”.

Ne consegue come la ricorrente avesse il preciso obbligo di vigilare e di impedire l’ingresso del minore identificandolo già prima che entrasse nel negozio di scommesse, organizzando, sotto la propria responsabilità, l’attività in modo tale da evitarne l’accesso anche solo occasione nei locali dove si svolge esclusivamente un’attività di gioco con vincita in denaro – di per sé pericoloso e ad elevato rischio ludopatico – controllando le persone che partecipano ai giochi.

Nemmeno, infine, si pone in contrasto con tale conclusione il richiamato giudicato della Corte di Appello di Firenze reso con riferimento alla sanzione pecuniaria inflitta alla ricorrente in relazione al medesimo fatto, attesa l’autonomia delle due sanzioni così come dei due rispettivi giudizi.

In conclusione, il ricorso deve essere respinto, avendo l’ADM, invero, legittimamente applicato il dettato normativo in ragione dell’aver l’esercente consentito l’ingresso del minore senza porre in essere alcuna forma di controllo, peraltro, infliggendo, in ossequio ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, la sanzione minima prevista.

Le spese di lite seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore della resistente, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.