CONCESSIONI BALNEARI – LE OPERE EDIFICATE SONO FACILMENTE RIMOVIBILI

L’Agenzia del Demanio, con nota del settembre 2008, disponeva il formale incameramento delle opere oggetto dell’ampliamento del 2003. In tale anno infatti il concessionario La Playa SAS otteneva la concessione suppletiva con la quale veniva autorizzata alla manutenzione straordinaria del complesso balneare. In particolare gli interventi consistevano nella realizzazione di opere non inamovibili, così come autorizzate dall’ente pubblico competente. 

Nonostante ciò, a far data dal settembre 2008 l’Agenzia del Demanio disponeva l’incameramento di detti beni in forza del disposto di cui all’art. 49 Codice della Navigazione e la rideterminazione del canone di concessione.

Con atto di citazione a comparire dinnanzi al Tribunale de L’Aquila, la società La Playa sas, titolare di una concessione demaniale sul litorale abruzzese, chiedeva al giudice di accertare la natura di facile rimozione delle costruzioni stabilite sul terreno oggetto del provvedimento concessorio e, conseguentemente dichiarare che i canoni così come determinati a seguito dell’incameramento dovevano essere ritenuti ingiustificati. L’attore richiedeva inoltre la restituzione delle somme versate all’Agenzia del Demanio eccedenti il canone prima della quantificazione susseguente l’incameramento del 2008.

Si riportano le conclusioni di parte attrice “dichiarare che gli impianti di cui alla causa riassunta, così come descritti ed indicati nella relazione tecnica di parte acquisita agli atti del giudizio, sono di facile rimozione e che quindi sono in piena proprietà della società attrice; dichiarare che la società attrice non è tenuta a corrispondere all’Amministratore Demaniale e al Comune di Pescara le maggiorazioni del canone per la concessione demaniale determinata annualmente in € 8.423,27 e le ulteriori maggiorazioni di canoni successive, con riferimento al maggior valore di pertinenze che sono rimaste in proprietà della società attrice” e “dichiarare che le amministrazioni percipienti il maggior canone concessorio sono tenute a rimborsare alla società attrice le somme riscosse per tale causale medio-tempore; condannare i convenuti, in relazione alla soccombenza, al pagamento delle spese di giudizio”

Sulla giurisdizione

Costituendosi in giudizio, il Comune di Pescara, ente pubblico dapprima citato dall’attore, e successivamente l’Agenzia del Demanio, l’Agenzia del Demanio (filiale di Pescara), il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Pescara contestavano in primo luogo la giurisdizione del Tribunale di Pescara a favore del giudice amministrativo.

Sul punto la prima vittoria alla tesi di parte attrice. 

Il tribunale adito ritiene la propria competenza a conoscere della lite, in primo luogo in quanto la causa deriva da una riassunzione a seguito di una declaratoria di carenza di giurisdizione proprio del Tribunale Amministrativo Regionale che, investito della lite dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione e rimetteva le parti dinanzi al giudice ordinario per la definizione della controversia. 

Il giudice amministrativo riteneva che la domanda concernente la rideterminazione dei canoni involge questioni relative semplicemente a “indennità, canoni, ed altri corrispettivi” e non riguarda aspetti discrezionali dell’azione pubblica, ma meri aspetti patrimoniali, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. 

In particolare, il Tribunale Amministrativo Regionale rilevava che non era ravvisabile, nel caso di specie, un potere discrezionale affidato alla pubblica amministrazione concedente, che si era limitata ad effettuare una mera misurazione delle varie tipologie di aree ed a moltiplicare tali superfici per i coefficienti ed i parametri fissati dalla legge. Non vi era, pertanto, alcun esercizio di poteri pubblicistici. 

Uguale discorso veniva condotto per quanto concerne il diritto soggettivo del singolo concessionario a non vedersi assoggettato al pagamento di un canone maggiore di quello imposto secondo le norme di legge. Anche per quanto concerne la quantificazione delle opere come di facile o di difficile rimozione, con conseguente possibile incameramento delle opere inamovibili al demanio dello stato, veniva predicata la giurisdizione del giudice ordinario in quanto l’atto di incameramento ha un valore meramente ricognitivo di un effetto prodotto sulla base della legge. Si tratta, pertanto, di un mero accertamento 

Vanno integralmente condivise le determinazioni svolte dal Tribunale Amministrativo Regionale, con conseguente rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione avanzato dalle amministrazioni convenute in quanto, nel caso di specie, la risoluzione della controversia non richiede la valutazione di aspetti discrezionali dell’agire amministrativo, ma riguarda semplicemente l’esatta qualificazione delle opere dello stabilimento balneare La Playa quali opere amovibili o inamovibili, e il conseguente calcolo del canone concessorio sulla scorta della quantificazione oggettiva del manufatto dell’attore.

La giurisdizione del Giudice ordinario viene riconosciuta anche in relazione alla previsione legislativa dell’articolo 133 del Codice del Processo Amministrativo, per il quale sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti inerenti la concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie che riguardano esclusivamente indennità, canoni, ed altri corrispettivi, che vengono determinati sulla scorta di criteri oggettivi prefissati dalla legge. Pertanto, l’eccezione di carenza di giurisdizione è stata rigettata.

Sul merito 

Nel merito bisogna evidenziare la vittoria più significativa della società titolare di concessione. Vittoria riconosciuta dal Tribunale di L’Aquila su tutta la linea.

Il tribunale di Pescara ha accolto la domanda avanzata da La Playa di Lemme Lorenzo & C., rigettando tutte le eccezioni e domande riconvenzionali presentate dalle altre parti.

La risultanza più importante, a parere dello scrivente, si deve individuare nella determinazione del giudice circa la natura amovibile delle opere inerenti lo stabilimento balneare dell’attore. 

Infatti, a seguito della contestazione mossa dall’Agenzia del Demanio circa la natura nono amovibile delle edificazioni, l’ente pubblico aveva disposto l’incameramento delle stesse in forza dell’art. 49 Codice della Navigazione, che prevede “salvo che sia diversamente stabilito nell’ atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato”. L’attore, dal canto suo sosteneva che le opere dello stabilimento balneare erano da considerarsi amovibili.

Nel corso del giudizio è stato accertato, grazie alla consulenza tecnica d’ufficio disposta dal giudice adito, che le opere inerenti lo stabilimento balneare La Playa sono di facile rimozione e, pertanto, di piena proprietà della società attrice.

La stessa consulenza tecnica d’ufficio ha risposto anche su un altro quesito, oggetto di eccezione e censura da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Questi sosteneva infatti che le opere realizzate dalla società attrice dovevano ritenersi abusive, in quanto edificate in violazione delle disposizioni edilizie ed urbanistiche. 

Il tecnico incaricato dal giudice ha rilevato invece la piena regolarità delle opere. Il consulente tecnico d’ufficio, con ragionamento logico ed immune da censure, e, pertanto, pienamente condivisibile, aveva dapprima riscontrato che vi erano state varie richieste di autorizzazione da parte del titolare dello stabilimento balneare, tutte accettate favorevolmente dagli enti proposti per quanto concerne le modifiche effettuate, nel corso degli anni, proprio nel predetto stabilimento balneare. 

Infine, quanto all’applicabilità dell’art. 49 Codice della Navigazione il giudice di merito, posto che l’incameramento si applica alle sole opere non amovibili (fatto che come detto non caratterizza il nostro caso di specie poiché le risultanze della CTU determinano la totale amovibilità delle strutture), spiega quando e in che termini trova applicazione la disposizione in questione. 

Le eccezioni inerenti la scadenza della concessione, con conseguente incameramento non possono essere accolte perché la concessione non è scaduta. 

La concessione demaniale aveva originaria scadenza al 31 dicembre 2007, ed era stata automaticamente rinnovata, ai sensi dell’articolo 10 della legge 88 del 2001, per sei anni, con validità fino al 31 dicembre 2013, come emerge proprio dal rinnovo di concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreative del 21 luglio 2008, nel quale si dà esplicitamente atto che la concessione demaniale marittima viene automaticamente rinnovata per sei anni. Va, inoltre, rilevato che, nel periodo di validità della predetta concessione, l’art. 1, comma 18 della legge n. 25 del 26 febbraio 2010, ha previsto che il termine di durata delle concessioni di beni demaniali con finalità turistico-ricreative in essere alla data di entrata in vigore del decreto legge 194 del 30.12.09, e con scadenza entro il 31.12.15, erano prorogate fino a tale data. Inoltre, la successiva legge 221 del 2012, all’art. 34 duodecies, ha determinato la modifica dell’art. 1, comma 18, della legge n. 25 del 2010 con ulteriore previsione di scadenza delle predette concessioni demaniali al 31.12.2020. 

Termine che, ad oggi è stato ulteriormente posticipato dapprima al 2033 e, con le sentenze gemelle del 2021, al 31 dicembre 2023.

Pertanto, non possono essere accolte le eccezioni delle amministrazioni convenute in merito all’incameramento del manufatto per scadenza della concessione. 

Conclusione del primo grado

Il Tribunale di Pescara accoglie tutte le domande di parte attrice e condanna le convenute al pagamento delle spese processuali, oltre alla restituzione delle somme percepite a titolo di canone in eccedenza rispetto a quanto dovuto.

La Corte d’Appello de L’Aquila 

Gli enti soccombenti hanno introdotto giudizio di appello dinnanzi la Corte d’Appello de L’Aquila lamentando, in primis, il difetto di giurisdizione del Tribunale di Pescara a decidere della controversia di primo grado; secondariamente viene dedotto come motivo d’appello l’erronea applicazione della disposizione di cui all’art. 49 Cod. Nav. in relazione a stati di fatto non verificati.

Quanto alla giurisdizione, la Corte d’Appello fa proprio le determinazioni del giudice di prime cure, affermando che, poiché l’azione introdotta da La Playa sas è un’azione contro l’incameramento, e quindi estranea al rapporto concessorio e sulla base di accertamenti che prescindevano da discrezionalità amministrativa, la giurisdizione deve necessariamente ritenersi in capo al giudice ordinario e non al giudice amministrativo.

Sterili sono stati ritenuti i motivi di appello aventi ad oggetto l’applicazione della disposizione di cui all’articolo 49 Cod. Nav. 

Il giudice dell’appello ha ritenuto di aderire alla sentenza pronunciata dal Tribunale di L’Aquila poiché, mancando allo stato attuale una norma di legge o un regolamento che definisce le caratteristiche tecniche per definire un’opera di facile o difficile rimozione, occorre affidarsi ad un Consulente Tecnico d’Ufficio per dirimere ogni questione.

Il CTU incaricato ha affermato che: 

1) le opere realizzate presso lo stabilimento La Playa risultano tutte autorizzate e conformi ai provvedimenti;
2) le opere presenti presso lo stabilimento La Playa di Pescara sono da considerarsi amovibili.

Aggiungendo che “ogni elemento della costruzione può essere facilmente smontato e rimontato con estrema facilita in altro luogo, infatti, le lastre di solaio sono dotate di fresature all’estradosso in corrispondenza degli appoggi per consentire la connessione con le altre parti strutturali”.

Per tali ragioni la Corte d’Appello di L’Aquila ritiene di aderire alle conclusioni tratte dal Tribunale di primo grado, poiché fondate su una valutazione tecnica professionale e “dal momento che è incontrovertibile la circostanza che l’ubicazione dello stabilimento balneare La Playa espone lo stesso ad intemperie, che, con ogni ragionevole e concreta certezza, hanno, soprattutto nell’ultimo decennio, a causa della recrudescenza di episodi legati al cambiamento climatico globale, modificato e stravolto lo stato dei luoghi, costringendo i concessionari ad investire su manufatti facilmente sostituibili ed amovibili, stanti le caratteristiche riscontrate in CTU, per vero non seriamente contestate”. 

Viene ribadito infine quanto già affermato dal giudice di primo grado per quanto riguarda la disciplina relativa alla scadenza delle concessioni e alle proroghe delle stesse ai fini dell’applicabilità dell’art. 49 Cod. Nav. 

In particolare l’incameramento di cui al citato art. 49 Cod. Nav. non può trovare applicazione quando la concessione ha beneficiato del rinnovo automatico in forza di legge e ciò perché, a prescindere dal “nomen iuris”, si tratta comunque di proroga dell’originario rapporto senza soluzione di continuità.